Les enfants de l’exil

À la demande de la CNAPE, avec l’aide des associations adhérentes et la contribution de l’ALEFPA, j’ai élaboré un rapport intitulé « LES ENFANTS DE L’EXIL » consacré aux mineurs non accompagnés; les constats établis m’ont conduit à̀ formuler 50 propositions pour remettre la vulnérabilité de ces jeunes au centre de la politique, des réglementations, des dispositifs et des pratiques. Il en ressort également des axes de progrès qui s’imposent pour le respect effectif des droits de l’enfant et des devoirs qui incombent à l’Etat, aux collectivités territoriales et à nous-mêmes quant à̀ leur protection. L’actualité de la guerre en Ukraine apporte à nouveau à̀ notre pays l’occasion de manifester son sens de l’accueil et de la solidarité auprès des enfants et des jeunes qui s’éloignent de la guerre et qui ont besoin de sécurité, de protection et d’encouragements bienveillants.

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Un rapport qui porte témoignage d’une urgence morale et politique

Partant du constat de l’accroissement – hors période marquée par la pandémie – du nombre de mineurs non accompagnés arrivés en France, la CNAPE relevait la diversité des réponses apportées sur le terrain et les situations inacceptables qui en résultaient. L’ambition était donc de rassembler les observations et d’être à l’écoute des suggestions pour parvenir à̀ concevoir une charte ou un label qui ferait référence pour l’évaluation, l’accueil et l’accompagnement, et le passage à̀ l’âge de la majorité des jeunes concernés. Le repérage des pratiques encourageantes prolongées sur la période de sortie des dispositifs de la protection de l’enfance viendrait compléter et enrichir à la fois la capacité de proposition associative auprès des Pouvoirs Publics, ainsi que la possibilité d’influer sur les politiques locales et d’accompagner les associations.

De qui parle-t-on ?

Nous parlons ici des mineurs prives temporairement ou définitivement de la protection de leur famille. La dénomination de « mineur non accompagné « a été fixée par le Garde des sceaux le 7 mars 2013, en reprenant la terminologie du droit international utilisée par la règlementation européenne. Et c’est la circulaire Taubira du 3 mai 2013 qui crée un dispositif national de mise à l’abri, d’évaluation et d’orientation des mineurs isolés étrangers.

Dès 2002, Angélina Etiemble dans une étude, proposait une typologie de ce public : elle distinguait les exilés, les mandatés, les exploités, les fugueurs et les errants. Elle complètera cette analyse en 2013 en parlant des rejoignants et des aspirants.

En 2019, ces jeunes proviennent aux 2/3 de l’Afrique de l’Ouest et subsaharienne. Ils ont connu des traumatismes et subi la maltraitance et l’exploitation dans leur parcours, ce qui s’ajoute à leurs difficultés familiales. Ils sont résilients, veulent porter un projet professionnel et déployer leurs capacités de relation. Venant aussi du sous-continent indien (Inde, Bangladesh, Népal), ils conservent un lien avec des réseaux structurés, et ont besoin d’apprendre la langue française et d’un accompagnement plus durable ; on rencontre là les signes de l’exil, du délaissement et de l’abandon. Ceux qui viennent du Pakistan et d’Afghanistan cherchent à se mettre à l’abri et l’asile dans un état de droit pour s’éloigner de la violence politique et de la guerre, mais aussi de la pression religieuse. Enfin, nombre de jeunes issus du Maghreb paraissent « exfiltrés» tout en étant accompagnés par des réseaux structurés, et souvent marqués par diverses formes de délinquance et des syndromes relevant de la psychopathologie, qui nécessitent des prises en charge spécialisées. Ce ne sont là que des tendances observées, et non une classification stricte par nationalité exagérément stigmatisante et réductrice de la diversité humaine.
Rappelons également qu’en 2009, 4000 mineurs isolés étrangers étaient pris en charge par l’Aide sociale à l’Enfance, qu’en 2018, 17022 étaient déclarés Mineurs non accompagnés reconnus par décision judiciaire (chiffre de la cellule MNA), et qu’en 2019, la Mission MNA retient le nombre de 16760, tandis que les départements font état de 40000 pris en charge.

L’actualité, les médias et la protection de l’enfance

Les attentats récents ont provoqué une émotion profonde des Français et suscité des réactions des responsables politiques, des médias ; parmi eux, certains se sont interrogés sur la maitrise des flux migratoires, tout en faisant un lien avec la délinquance, d’autres ont exprimé des interrogations sur les prises en charge de l’aide sociale à l’enfance, prolongeant ainsi divers reportages d’alerte sur la qualité de la protection de l’enfance. Un « polémiste » professionnel a violemment stigmatisé les jeunes migrants au point que des départements et des associations ont porté plainte contre lui pour incitation à la haine raciale. Il a d’ailleurs fait l’objet de condamnation. Simultanément, certains journaux se sont efforcés d’éviter l’amalgame et la stigmatisation des mineurs non accompagnés, tout en rendant compte des conditions réelles d’accueil et d’accompagnement qui leur sont faites.

Mieux connaître les conditions d’accueil des jeunes migrants séparés de leur famille

Le rapport s’appuie d’abord sur le recueil de témoignages des acteurs eux-mêmes ; des rencontres, des visites, des auditions (60 rendez-vous dans toute la France métropolitaine), complétées par une approche démographique. En outre, nous faisons le constat que l’accueil et l’accompagnement des Mineurs non accompagnés est à la fois inscrit dans la politique de la protection de l’enfance qui relève du champ de compétences obligatoires des départements, et dans la politique migratoire qui est définie par l’Etat. Outre les débats qui se sont développés autour de la question des champs de compétence respectifs de l’Etat et des départements, et de l’affectation des moyens nécessaires, une tension existe dans la relation et la primauté de l’une ou l’autre politique publique concernant l’accompagnement de ces jeunes. Force est de constater que ce sont les lois et règlementations de l’immigration qui subordonnent la protection de l’enfance dans l’organisation et les pratiques d’accueil et d’accompagnement, concourant ainsi à négliger, voire, à aggraver les situations de vulnérabilité.

Une approche historique et bibliographique de la problématique permet d’identifier les modèles de référence. Ainsi, à partir des années 1990, c’est le modèle du droit d’asile qui fait référence ; mais on est en droit de s’interroger sur le fait qu’en 2019, il y ait 4,3% des mineurs non accompagnés en France qui soient demandeurs d’asile. Il y a lieu de regarder de près les conditions d’accès à l’information et aux droits de ces jeunes migrants. C’est aussi le modèle de la gestion administrative par l’accès au territoire qui s’impose, du fait de la complexité croissante et des freins administratifs. Enfin, il y a le modèle de la protection qui se réfère à la Convention Internationale des Droits de l’enfant (1989) tout en limitant l’accès au dispositif de protection par la pratique de l’évaluation de la minorité et de l’isolement. On voit bien que le choix politique et la clarification sont devenus nécessaires, tout en tenant compte des enjeux institutionnels et des intérêts des jeunes concernés.

Replaçons la vulnérabilité au coeur des dispositifs

Ce rapport ne s’enferme pas dans la pensée binaire de la tension forte constatée entre les aléas historiques des modalités de contrôle des flux migratoires avec le nécessaire respect des droits de l’enfant, et les exigences qui s’attachent à la protection de l’enfance. La raison en est simple et éclaire le rapport : « Les enfants de l’exil » sont des personnes vulnérables. Et c’est précisément le point de vue de la vulnérabilité́ (1) qui dépasse en se les appropriant, les éléments constitutifs du fait migratoire, de sa régulation et de la protection de l’enfance.

C’est en effet l’évaluation de la minorité qui néglige cette vulnérabilité, ainsi que les besoins spécifiques de ces jeunes ; pour autant, le rapport relève nombre de pratiques remarquables des associations qui peuvent servir de référence et qui viennent illustrer la progression du professionnalisme des travailleurs sociaux et l’enrichissement des modes d’accompagnement mis en œuvre par les associations. Cette dynamique d’expérimentation sociale et d’innovation rend possibles des évolutions concertées des politiques locales d’évaluation et d’accompagnement.

La prise en compte de la vulnérabilité est aussi devenue un enjeu majeur pour notre société, tout autant qu’à l’échelle européenne. La crise sanitaire récente nous le rappelle ; elle est devenue un défi à relever prioritairement : la pauvreté croissante, l’isolement social, la relégation territoriale, le mal logement, le risque de marginalisation éducative, professionnelle et sociale constituent autant de facteurs qui peuvent se cumuler et comporter un effet destructeur et dangereux pour notre société. La protection de l’enfance gagnerait à être considérée comme un investissement social prioritaire au regard de l’avenir de nos politiques de solidarité.

Les principaux constats

D’abord au niveau de la connaissance actuelle, force est de constater qu’elle est éclatée entre plusieurs sources et modalités d’élaboration, tout en étant orientée vers la gestion des flux migratoires.

De même, les pratiques d’évaluation présentent une certaine variabilité renforcée par la répartition nationale qui se fait au détriment d’une protection individuelle personnalisée qui prendrait en compte les situations de danger et de vulnérabilité des jeunes.

L’investigation relative aux politiques départementales conduit au constat d’une grande hétérogénéité : les politiques tarifaires varient de 15 euros à 200 euros ; les prix de journée observés vont de l’accueil de jour à des places d’accueil collectif renforcé. La diversification de cette offre de service s’appuie-t-elle réellement sur une approche analytique concertée et contractualisée, ou traduit-elle une tarification imposée ? La question mérite d’être reprise par l’Etat, les départements et les associations dans une démarche de contractualisation et d’engagements réciproques. Cela contribuerait à renforcer à la fois la continuité de la qualité des services rendus sur les territoires de notre République et à améliorer utilement le pilotage national et l’adaptation aux contextes locaux. Les témoignages permettent d’établir également que l’accès aux dispositifs de droit commun est également hétérogène : l’accès au compte bancaire, le droit au séjour, au logement, à la santé, constituent un champ où l’inégalité des chances et la discrimination sont présentes, mettant en danger le respect des droits et les efforts conduits pour rassembler les conditions de continuité des parcours des jeunes, et leur accompagnement dans leur accès à la majorité. Cette fragilisation remet en cause l’investissement social engagé au titre de la protection de l’enfance, et les suites que l’on devrait en attendre, y compris dans le champ de l’action économique : soulignons la bonne dynamique d’accès des jeunes à l’apprentissage.

En tout cas, le rapport montre aussi la forte mobilisation des acteurs de terrain et de la société civile : associations de la protection de l’enfance, organisations non gouvernementales, bénévoles, employeurs et fonctionnaires constituent une chance pour que la France améliore significativement ses pratiques d’accueil et d’accompagnement des enfants de l’exil.

L’impérieuse nécessité d’agir

Les constats dressés conduisent à penser que, pour les Pouvoirs Publics, pour les intervenants spécialisés, pour nos associations et pour les mineurs non accompagnés eux-mêmes, il s’impose ici l’impérieuse nécessité de conduire les changements nécessaires au respect des engagements de la France concernant la protection de l’enfance et la promotion des droits de l’enfant. Ces droits ne sauraient être soumis aux variations historiques et territoriales de la politique d’immigration en France ; la volonté gouvernementale de maîtriser légitimement les flux migratoires s’inscrit dans une époque marquée par la violence guerrière, le terrorisme, les persécutions, la misère et la faim, qui provoquent des déplacements importants de populations qui tentent de se frayer un chemin de survie et d’espoir. Dans le même temps, nombre de pays dressent des règlementations et des murs, révélateurs du développement des nationalismes de rejet, qui vont à l’opposé du progrès des engagements internationaux de défense des droits et de la dignité humaine.

La pluralité des rapports produits ces dernières années et les 50 propositions de mon rapport sur « les enfants de l’exil » doivent se traduire par des décisions et des impulsions politiques et administratives ; le silence et l’inertie ne feraient que renforcer la désagrégation sociale et le renforcement de la défiance à l’égard des institutions. Les Français ont majoritairement confiance dans leurs associations (17 millions de bénévoles, 1,8 millions de salariés); leur capacité de proposition est une chance pour notre pays et leur action de proximité une force pour les départements. Que ferait-on sans les associations ?

Des principes structurants pour agir

L’ensemble des propositions du rapport sur « Les enfants de l’exil » se réfère :

• Au droit à la sécurité et au respect de la dignité de tout être humain, et notamment tous ceux qui relèvent de la protection de l’enfance.
• A la prise en compte des besoins fondamentaux de l’enfant et du jeune.
• A l’ambition portée par l’éducation, l’apprentissage de la citoyenneté, l’inclusion sociale et la possibilité d’appartenance à la société d’accueil.
• A la sécurisation du parcours des enfants de l’exil, et à leur accompagnement bienveillant en sortie de dispositif de la protection de l’enfance.

Une initiative politique majeure : pour une convention d’engagements réciproques de l’état avec les départements et les associations

Pour agir dès maintenant en faveur d’un pilotage national concerté et d’une articulation opérationnelle efficace des intervenants au niveau territorial, le rapport propose que le Premier Ministre donne l’impulsion nécessaire à l’élaboration et à la signature d’une convention d’engagements réciproques entre l’Etat dans sa dimension interministérielle, l’assemblée des départements de France et les associations compétentes. On pourrait concevoir également que cette convention puisse être co-signée par les départements volontaires. Le cadre ainsi posé d’une telle politique publique permettra aux départements de s’appuyer sur une cohérence tarifaire des services à rendre, sur des référentiels d’évaluation et de l’accompagnement, d’une diffusion des meilleurs pratiques faisant référence ; cet ensemble sera renforcé par un programme adapté de formation conjointe, de professionnalisation et de qualification des intervenants associatifs et des agents des services de l’état et des départements. Le pilotage et l’évaluation d’un tel engagement global donnera lieu à un rapport annuel au gouvernement. Naturellement, il serait souhaitable de concevoir des conventions d’application à l’échelle départementale qui permettraient de prendre en compte les spécificités territoriales, ainsi qu’un mode de pilotage, de gouvernance, de mobilisation des compétences et des moyens, qui garantissent l’efficacité globale et locale de la démarche ainsi déployée.

Une loi de programmation pluriannuelle pourrait également venir consolider une telle politique d’accueil, de protection, et d’intégration des jeunes migrants.

Nous nous situons ici bien au-delà du niveau des préconisations et améliorations techniques, en proposant une démarche d’engagements réciproques mobilisant la Société Civile, les élus départementaux, et les représentants de l’Etat sur un véritable enjeu de société qui fait souvent les frais de la démagogie, de déclarations péremptoires, et des amalgames réducteurs. Mais c’est aussi le caractère opérationnel de nombre de propositions, qui confère à l’ensemble sa densité politique, et sa dimension morale.

Quelques recommandations prioritaires

Les 50 propositions sont complémentaires les unes des autres et garantissent par leur cohérence l’atteinte des objectifs visés. On retiendra ici quelques axes prioritaires d’action, en recommandant de se reporter au rapport lui-même, et à sa synthèse :

• Contribuer au développement de la production concertée de connaissances à l’échelle nationale, européenne et internationale en encourageant et en mobilisant les démarches conjointes des chercheurs et des professionnels.
• Renforcer la coopération de l’action humanitaire et de la veille sociale dans chaque territoire concerné par l’arrivée, l’accueil et l’accompagnement des mineurs concernés ; cela donnerait une nouvelle impulsion à la protection de l’enfance, partie prenante d’une nouvelle politique globale de protection sociale en France.
• Systématiser l’ouverture de lieux d’accueil d’urgence dans les zones sensibles, et s’appuyer sur les capacités d’agir des intervenants locaux pour fluidifier l’accès à ces lieux, ainsi que le recours au parquet et au juge pour la mise en protection rapide des jeunes en fonction de leur vulnérabilité.
• Élargir le champ d’action des observatoires de l’enfance, les ouvrir à l’identification des situations de discrimination, et prévenir les situations de mise en danger des mineurs.
• Mobiliser des équipes mobiles pluri disciplinaires, déjà expérimentées pour les cas complexes dans le secteur du handicap et de la protection de l’enfance, et adaptées aux besoins spécifiques des jeunes migrants.
• Supprimer toute discrimination fondée sur l’âge d’arrivée en France des mineurs.
• Développer le recours aux contrats « jeunes majeurs » pour éviter les ruptures brutales de parcours des jeunes, qui viendraient alimenter la pauvreté, la précarité et l’insécurité sociale, avec le cortège d’injustices et de dérives qui en résultent.
• Systématiser, par souci d’humanité et de simplification, la régularisation du droit au séjour pour les mineurs pris en charge par la protection de l’enfance.
• Naturellement, la France devra convaincre nos partenaires européens de participer pleinement à cet effort global, tant sur le plan de la règlementation que de l’accompagnement social, que par la structuration renforcée et la participation à la lutte contre les réseaux mafieux de trafic des êtres humains.

Le rapport (389 pages) et la synthèse (47 pages) présentent les principes et lignes d’action constitutifs d’une charte ou d’un label relevant à la fois de la convention d’engagements réciproque proposée, et déterminant la montée en qualité des dispositifs et des pratiques.

Cette nouvelle impulsion nationale doit donc être portée à l’échelle européenne et internationale. Les désordres mondiaux, les tensions dangereuses et violentes qui en résultent conduisent à l’écrasement des populations les plus vulnérables. La France s’honorerait de porter à l’échelle internationale avec force et vigueur, cette énergie et cette volonté de prendre soin des mineurs non accompagnés, mais aussi pour porter haut et fort l’importance vitale de l’investissement social et de la solidarité, générateur d’un nouvel âge de la protection de l’enfance, et de la protection sociale en général.