Quels éléments pour la future loi Autonomie

Rappel de l’objectif

Loi Autonomie et société inclusive *1, accompagnée d’une loi de programmation pluriannuelle pour l’investissement dans le secteur, dans le cadre de France 2030.

Le contexte d’après la réforme des retraites

Comme rappelé par le Président de la République lors de son interview du 22 mars 2023, il s’agit « de bâtir un programme législatif (…) pour avoir à la fois moins de textes de loi, des textes plus courts, plus clairs, pour aussi changer les choses pour nos compatriotes » dans leur vie quotidienne. »

L’enseignement de la réforme des retraites est que toute réforme sociétale doit intégrer, au-delà des aspects financiers (notamment impact sur la trajectoire des finances publiques), l’affirmation de droits nouveaux pour les personnes concernées et leurs proches. Lorsqu’en octobre1945, Pierre LAROQUE, avec d’autres, créée la Sécurité sociale, il met en place un mécanisme de financement macro-économique très original (contribution des salariés et des employeurs, système de répartition intergénérationnelle…), mais également de nouveaux droits et une couverture progressivement universelle *2.

Lors du premier quinquennat, l’ordonnance du 1er décembre 2021, signée du Président de la République, parachève la création de la cinquième branche du régime général de la Sécurité sociale relative à l’autonomie, introduite par la loi du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie.

La loi Autonomie et Société inclusive doit, avant la fin du second quinquennat, porter l’ambition sociétale associée.

Le modèle de la transition démographique

Un secrétariat général à la planification écologique (SGPE) a été institué par le décret n° 2022-990 du 7 juillet 2022.
Doté d’une équipe réduite, il est chargé de la coordination des stratégies nationales, de leur déclinaison au sein de chaque champ ministériel concerné, de l’évaluation des plans d’action ainsi initiés. Il veille également à la soutenabilité de ces stratégies et à leur différenciation, afin de s’adapter aux particularités de chaque territoire en intégrant les enjeux économiques et sociaux. La co-construction des politiques publiques avec les collectivités territoriales, les associations, les acteurs économiques est partie intégrante du projet du SGPE.

Sept chantiers ont été identifiés (se loger, se nourrir, travailler, se déplacer, protéger et valoriser nos écosystèmes, produire, consommer), se déclinant en groupes de travail et recouvrant les aspects de la vie quotidienne des Français.

Comme la transition écologique, la transition démographique doit s’accompagner de nouveaux objectifs en matière de politiques publiques, mais également de nouveaux outils et dispositifs d’accompagnement.

Du diagnostic à la mise en œuvre

Concernant la transition démographique, le diagnostic est connu et, depuis la mission LIBAULT en 2019, largement partagé entre tous les acteurs *3.

D’ici à 2050, la France comptera près de 5 millions de plus de 85 ans, contre 1,5 aujourd’hui, avec un doublement du nombre de personnes dépendantes.

Le rapport de la mission LIBAULT formule pas moins de 175 propositions pour prévenir et prendre en charge la dépendance et favoriser l’autonomie à tous les âges de la vie. Ces propositions répondent aux 8 priorités identifiées par les acteurs de la concertation, à savoir : investir dans l’attractivité des métiers du grand âge, à domicile comme en établissement ; pouvoir choisir librement de rester à son domicile ; piloter pour et par la qualité (l’amélioration de la qualité du service rendu à la personne âgée en tout point du territoire pour tout type de prise en charge est l’axe névralgique des réformes à venir) ; mettre fin aux réponses en silos dans le parcours de la personne âgée pour simplifier la vie des aidants et des aidés ; développer une nouvelle offre pour concrétiser le libre choix de la personne : faire baisser le reste à charge en établissement des personnes modestes ; lutter contre l’isolement de la personne âgée et des aidants ; augmenter l’espérance de vie en bonne santé en renforçant la prévention.

La convention d’objectifs et de gestion de la CNSA (Caisse Nationale de Solidarité Autonomie), « Fonder la branche Autonomie horizon 2030 », signée en avril 2022, a repris nombre de ses objectifs autour de trois axes :

• Tenir la promesse de l’autonomie (cf. supra *4) ;
• Accompagner l’évolution du modèle, en adaptant notamment l’offre aux besoins et aspirations des publics concernés ;
• Assurer le pilotage du risque porté par la branche Autonomie.

Dans le prolongement des travaux du CNR (Conseil National de la Refondation), les chantiers prioritaires pourraient être rapidement mis en œuvre, avec une stratégie d’accélération et un pilotage spécifique justifiés par au moins cinq raisons :

• Le Bien Vieillir et plus largement l’autonomie sont une aspiration forte des Français. Elle touche la vie quotidienne de plus de 5,6 millions de personnes *5, sans compter les aidants. Pour les personnes interrogées, parler autonomie, ce n’est pas que parler limitation fonctionnelle pour les actes de la vie quotidienne, mais aborder tous les aspects de la citoyenneté.
• Des enjeux forts en termes budgétaires (effort national de soutien à l’autonomie de plus de 75 Mrds€ dont 39 Mrds€ pour la CNSA).
• Un champ complexe avec des interactions entre les trois composantes de la sphère publique, l’Etat, les collectivités territoriales et les organismes de Sécurité sociale, sans oublier dans de nombreux cas de politiques publiques, les acteurs privés (associations, fondations…) ;
• La conjonction de tous les problèmes de l’administration (foisonnement de corps au sein des ministères sociaux, cloisonnement entre catégories d’acteurs, et au sein d’une même catégorie entre le niveau national et le niveau local ou régional, l’absence de culture commune, un retard dans la mise en œuvre de la planification stratégique comme de l’évaluation de l’action au plus près des citoyens…).
• Le levier du numérique à activer (encore en phase d’amorçage).

Projet de loi proposé

Il est proposé de s’inscrire pour le projet de loi dans le prolongement de la loi d’adaptation de la société au vieillissement, et de rester, sur le modèle de la loi handicap, sur l’affirmation de droits nouveaux pour les personnes concernées et leur entourage, en même temps que celle d’une dimension interministérielle. Le Bien vieillir devant être une priorité intégrée par l’ensemble des politiques publiques de la Nation. Cf également l’exposé des motifs de l’ordonnance du 4 octobre 1945 portant création de la Sécurité sociale.

Les dispositions concernant les chantiers de transformation de l’offre sanitaire, sociale et médicosociale sont renvoyées à une loi de programmation pluriannuelle et des mesures prises dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) ou du projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS).

Concernant la prévention et lutte contre les maltraitances envers les personnes majeures en situation de vulnérabilité en raison de leur âge, leur maladie, leur handicap ou leur qualité́ de majeur protégé et victimes de maltraitance, il est préférable de procéder au vote d’une loi spécifique (cf proposition de loi relative à la maltraitance et la bientraitance des personnes âgées *6).

La version proposée se limite donc volontairement à 7 articles.

Dispositions générales

Article 1er

La transition démographique, avec l’arrivée au grand âge d’une part importante de Français, représente un bouleversement fondamental, non seulement pour personnes directement
concernées et leur entourage mais pour la société dans son ensemble.

Article 2

Le Bien vieillir est une priorité de l’ensemble des politiques publiques de la Nation. Toute personne directement concernée ou son entourage a droit à la solidarité de l’ensemble de la collectivité nationale, qui lui garantit, en vertu de cette obligation, l’accès aux droits fondamentaux reconnus à tous les citoyens ainsi que le plein exercice de sa citoyenneté. L’Etat est garant de l’égalité de traitement sur l’ensemble du territoire.

Article 3

La Nation définit sa politique en faveur du Bien Vieillir selon des objectifs pluriannuels. La détermination de ces objectifs, la conception des plans, des actions et des programmes en faveur du Bien Vieillir mis en œuvre pour les atteindre ainsi que l’évaluation de cette politique relèvent de la responsabilité de l’Etat. La stratégie nationale autonomie est accompagnée d’un plan pluriannuel de financement, avec un volet projet de loi de finances (PLF) et un volet PLFSS (projet de loi de financement de la Sécurité sociale).

Article 4

Le Gouvernement organise tous les trois ans, à compter du 1er janvier 2024, une conférence nationale de l’autonomie à laquelle il convie notamment les associations représentatives des
personnes âgées et de leurs aidants, les représentants des organismes gestionnaires des établissements ou services sanitaires, sociaux et médico-sociaux accueillant des personnes âgées,
les représentants des collectivités territoriales, les organismes de sécurité sociale, les organisations syndicales et patronales représentatives et les organismes qualifiés, afin de débattre des orientations et des moyens de la politique en faveur du Bien Vieillir.
A l’issue des travaux de la conférence nationale de l’autonomie, le Gouvernement dépose sur le bureau des assemblées parlementaires, un rapport sur la mise en œuvre de la politique nationale en faveur du Bien Vieillir, portant notamment sur les actions de prévention du Bien Vieillir, de mise en accessibilité comme de design universel, d’insertion, de maintien et de promotion dans l’emploi, sur le respect du principe de non-discrimination et sur l’évolution de leurs conditions de vie, d’accès à tous les services publics, un accompagnement à domicile comme un hébergement de qualité et accessibles, grâce à des professionnels formés et soutenus dans leur pratique, avec une prise en compte des questions de santé mentale, la lutte contre les maltraitances comme l’exercice de la citoyenneté. Un chapitre spécial de ce rapport est consacré aux dispositifs favorisant le maintien d’un lien social et à une vie familiale normale, garantissant à tout moment, quel que soit le lieu de résidence, un droit de visite des proches. Ce rapport peut donner lieu à un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Article 5

En lien avec les collectivités territoriales représentées au sein de la conférence régionale de la santé et de l’autonomie, le représentant de l’Etat dans la région, dans la collectivité territoriale de Corse et à Saint-Pierre-et-Miquelon définit les modalités de mise en œuvre des objectifs et des plans, des actions et des programmes en faveur du Bien Vieillir, élaborés au niveau national, en tenant compte des spécificités régionales.

Article 6

Il est créé une Fondation nationale pour l’Autonomie, financée par la Branche Autonomie de la Sécurité sociale, qui assure la promotion du Bien Vieillir dans tous les domaines de la vie quotidienne des Français, et qui évalue et labellise les équipements et aides techniques individuelles ou collectives favorisant la prévention comme l’aide et à l’accompagnement à domicile ou en établissement.

Article 7

La politique nationale en faveur du Bien Vieillir vise également à faciliter l’accès aux services publics en simplifiant certaines démarches et à alléger les procédures administratives pour les personnes
concernées et leur entourage.

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*1 « Tout en évitant de faire naître, chez les personnes âgées, un sentiment de dépendance, pourra-t-on respecter le besoin qu’ils éprouvent de conserver leur place dans une société normale, d’être mêlés constamment à des adultes et à des enfants. » Pierre LAROQUE, rapport sur les politiques de vieillesse, 1962.
*2 « La sécurité sociale est la garantie donnée à chacun qu’en toutes circonstances il disposera des moyens nécessaires pour assurer sa subsistance et celle de sa famille dans des conditions décentes. Trouvant sa justification dans un souci élémentaire de justice sociale, elle répond à la préoccupation de débarrasser les travailleurs de l’incertitude du lendemain, de cette incertitude constante qui crée chez eux un sentiment d’infériorité et qui est la base réelle et profonde de la distinction des classes entre les possédants sûrs d’eux-mêmes et de leur avenir et les travailleurs sur qui pèse, à tout moment, la menace de la misère. Envisagée sous cet angle, la sécurité sociale appelle l’aménagement d’une vaste organisation nationale d’entraide obligatoire qui ne peut atteindre sa pleine efficacité que si elle présente un caractère de très grande généralité à la fois quant aux personnes qu’elle englobe et quant aux risques qu’elle couvre. Le but final à atteindre est la réalisation d’un plan qui couvre l’ensemble de la population du pays contre l’ensemble des facteurs d’insécurité ; un tel résultat ne s’obtiendra qu’au prix de longues années d’efforts persévérants, mais ce qu’il est possible de faire aujourd’hui, c’est d’organiser le cadre dans lequel se réalisera progressivement ce plan (…).
Il est institué une organisation de la sécurité sociale, destinée à garantir les travailleurs et leurs familles contre les risques de toute nature, susceptibles de réduire ou supprimer leur capacité de gain, à couvrir les charges de maladie ou de maternité qu’ils supportent. » Exposé des motifs de l’ordonnance du 4 octobre 1945.
*3 Mission intégrant un conseil d’orientation et un comité scientifique, 10 ateliers réunissant 230 personnalités qualifiées consultation citoyenne auprès de 414 000 participants, 18 000 propositions, 1,7 million de votes.
*4 « En fondant la branche Autonomie, le législateur transforme et réforme notre système de protection sociale, pour soutenir l’ambition d’une société inclusive ouverte à tous et respectueuse de la citoyenneté de chacun. » Extrait de la COG entre l’Etat et la CNSA, avril 2022.
*5 4,3 millions de personnes de 20 à 59 ans vivant à domicile ont une ou des limitations fonctionnelles, et/ou une reconnaissance administrative de handicap, et/ou un handicap ressenti, soit environ un actif sur sept. 1,44 millions de personnes de plus de 60 ans bénéficient d’une aide pour son autonomie, soit un retraité sur huit.
*6 Enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 février 2023, présentée par M. Richard RAMOS, député.